公益诉讼起诉人荣县人民检察院诉荣县自然资源和规划局怠于履行土地行政监管职责案

　　基本案情

　　2014年下半年，荣县鸿康农业有限公司（以下简称鸿康公司）负责人谢某某通过租赁方式流转荣县旭阳镇石碓窝村第1、2、9组的27.738亩土地，约定用途为种植、养殖业及农业经济开发。2015年3月，鸿康公司以该宗地坡坎大，不利于花卉苗木种植为由，申请在该宗地倾倒土石方进行土地填平整治，所在村组、旭阳镇人民政府、荣县自然资源和规划局等予以审批同意。荣县自然资源和规划局就倾倒土石方予以选址会审并收取鸿康公司复垦保证金1.732万元。鸿康公司在流转土地上倾倒建筑渣土，未按照申请的时间和范围平整土地用于种养殖业和农业经济开发。

　　2017年4月，荣县旭阳国土资源中心所在巡查中发现该公司涉嫌超范围倾倒弃土、压占土地，并现场口头通知鸿康公司对超范围部分复耕，对存在的安全隐患进行整治。同年12月18日，荣县自然资源和规划局对鸿康公司未经批准修建构筑物，作出《责令停止违法行为通知书》（荣国土资停〔2017〕196号），鸿康公司停止修建。

　　针对鸿康公司长时间存在的倾倒城市建筑弃土、非法压占土地的行为，荣县人民检察院经立案调查，于2018年5月8日向荣县自然资源和规划局发出（荣检行建〔2018〕03号）检察建议：1.对谢某某违反土地管理法规的行为依法作出行政处罚；2.责令谢某某按照国家有关规定负责将破坏的耕地复垦；如其没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当责令其足额缴纳土地复垦费，并将该费用专项用于其破坏的耕地复垦；3.对谢某某修复耕地、复垦的情况进行检查、督促，确保整改到位。

　　荣县自然资源和规划局收到检察建议书后，于当月18日对鸿康公司的违法行为启动立案调查。同年6月12日，向鸿康公司发出《责令改正违法行为通知书》（荣国土资改〔2018〕02号），责令该公司自收到通知之日起60日内，对压占的土地按要求进行土地复垦，该公司于当日向荣县自然资源和规划局提交书面承诺。6月16日，鸿康公司自行编制复垦方案，并按方案开始对该宗地进行土地整理（复垦）。6月25日，荣县自然资源和规划局组织旭阳镇政府、县农牧业局、县城管局、县环保局对鸿康公司土地整理（复垦）进度进行现场检查，指出了存在的问题。同年7月，鸿康公司重新编制复垦方案（内容含填充土石方等）并报荣县自然资源和规划局，鸿康公司遂采用继续倾倒建筑弃土填充的方式对该宗地进行土地整理（复垦），导致压占土地面积进一步明显增加。11月27日，荣县自然资源和规划局对鸿康公司在土地复垦中，超高超范围倾倒城市建筑弃土、弄虚作假的行为处以罚款3万元并执行到位。此外，鸿康公司非法倾倒建筑弃土的位置附近共有3组国防光缆（空中1组，地下2组）通过，鸿康公司倾倒建筑弃土对国防光缆造成经济损失和通信危害。

　　荣县自然资源和规划局针对鸿康公司在土地复垦中弄虚作假的情况，组织农业、城管等相关部门再次会商，由四川省地矿局化探队技术人员于2018年11月按照相关标准重新编制土地整理（复垦）方案，旭阳镇石碓窝村民委员会和鸿康公司共同委托具备资质的土地整理（复垦）单位按照方案开展复垦工作。荣县自然资源和规划局对于履行土地监管职责的情况，分别于2018年7月5日、12月7日，向荣县人民检察院进行书面回复。

　　2019年2月22日，经鸿康公司申请，由荣县自然资源和规划局邀请县农牧业局、县水务局、县林业局专业人员组成土地整理（复垦）工作验收专家组，会同县城管局、旭阳镇政府、石碓窝村组干部、社员代表进行现场验收，结论为按复垦方案的建设内容基本完成，并对边坡完善排灌沟渠、修筑土埂、清捡块石、提高土壤质量等提出了进一步完善复垦工作的建议意见。荣县自然资源和规划局将验收情况向一审法院和荣县人民检察院书面报送。4月14日，四川川法环境损害司法鉴定所受荣县人民检察院委托，组织专家开展现场踏勘、访谈及复垦方案等资料核实，认为该复垦工程部分未达到国家土地复垦标准。

　　裁判结果

　　四川省荣县人民法院一审认为，《中华人民共和国土地管理法》第四条规定“国家实行土地用途管制制度”，第三十七条规定“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地”，第四十二条规定“因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦；没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦”，《土地复垦条例》第十八条规定“土地复垦义务人不复垦，或者复垦验收中经整改仍不合格的，应当缴纳土地复垦费，由有关国土资源主管部门代为组织复垦”。鸿康公司及负责人谢某某以发展种植、养殖业及农业经济开发之名流转荣县旭阳镇石碓窝村第1、2、9组的约27亩农用地，但长达数年未实际用于农业经营，而是违规倾倒建筑渣土谋利并压占农村土地，荣县自然资源和规划局应当依法履行土地违法行为查处和土地复垦的监管职责，但对鸿康公司的违法行为未及时、有效地进行制止和处罚，致使被压占的土地长期处于荒芜状态，违背农业用途，导致国家土地资源遭到破坏，并危害国防通信安全。荣县自然资源和规划局在收到检察建议后，虽履行了一定职责，但由于履行监管职责不力致使鸿康公司继续倾倒建筑弃土填充的复垦方案得以实施，使公益损害进一步扩大。公益诉讼起诉人请求判决确认荣县自然资源和规划局对鸿康公司非法压占土地行为未完全履行土地监督管理职责违法，应予支持。

　　一审法院受理公益诉讼后，荣县自然资源和规划局加大对鸿康公司土地复垦的监管力度，并于2019年2月22日组织有关专业人员、相关部门、基层组织，对复垦情况进行现场验收。参考验收情况和有关专家意见，均提出本案土地复垦中还需对边坡完善排灌沟渠、修筑土埂、清捡块石、提高土壤质量等要求。这仍需荣县自然资源和规划局加强后续监督管理，使案涉土地的利用符合农用地性质。公益诉讼起诉人请求判令荣县自然资源和规划局依法履行对鸿康公司非法压占土地的后续复垦工作的监督管理职责，应予支持。据此，判决：

　　一、确认荣县自然资源和规划局对荣县鸿康农业有限公司土地违法行为怠于履行监督管理职责的行为违法；

　　二、责令荣县自然资源和规划局在本判决生效后90日内对本案所涉土地后续复垦事项依法履行职责。

　　一审判决作出后，双方当事人均未提出上诉。荣县自然资源和规划局在判决期限内督促相关企业，履行了复垦义务，并经验收合格。本案所涉土地已恢复农业耕种，得到当地干部群众好评，实现了良好的办案效果。

　　典型意义

　　2017年修正的行政诉讼法确立了行政公益诉讼制度，人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。本案中，主管行政机关虽对土地违法行为履行了一定监督管理职责，但未全面依法履职，致使环境公益仍然遭受侵害。人民检察院依法充分发挥法律监督职能作用，促进依法行政、严格执法，充分体现了行政公益诉讼在依法监督行政执法、制止及恢复被破坏耕地方面的积极意义。此外，本案办理中，法检两长直接参加开庭，亦体现出各方对于充分保护和利用土地资源、推进生态文明建设的重视。